Un essai pour comprendre les enjeux
de la communication intercommunale 

4 questions à Christian de La Guéronnière, directeur d’IDcommunes et David Le Bras, Directeur adjoint du pilotage de la performance gestionnaire et environnementale à la Communauté d’agglomération de Grenoble, également ancien responsable des politiques urbaines à l’Assemblée des Communautés de France. 

L'intercommunalité  est-elle aujourd'hui tangible à  l'échelle du citoyen ?

Au 1^er janvier 2009, la France comptait 2 601 communautés, soit 34 164 communes (plus de 92,9 % des communes) regroupant 56,4 millions d’habitants (89,3 % de la population)*. L’intercommunalité est donc une réalité pour neuf Français sur dix. Quand on leur pose la question, ils sont 81 % à savoir que leur commune fait partie d’une intercommunalité et 89 % à penser que c’est une bonne chose**. Le fait intercommunal, malgré sa jeunesse (le véritable essor de l’intercommunalité date de la loi Chevènement en 1999) est donc bien tangible pour une très grande majorité des Français, même si ces derniers ne savent pas toujours très bien ce que cela recouvre. Un constat qui nous renvoie, c’est l’objet de notre essai, aux moyens et à la nature de la communication intercommunale.  
 

Pourquoi était-elle la grande absente des dernières campagnes municipales de 2008 ?

On a pu dégager deux grandes tendances dans le discours des candidats aux dernières élections municipales :

1. une logique d’appropriation des réalisations de la communauté : de manière récurrente, les candidats ont tendance à s’approprier des réalisations intercommunales effectuées sur le territoire de leur commune ;
2. un réflexe d’autolégitimation politique : les réalisations de l’intercommunalité sont alors l’occasion de valoriser le rôle politique du maire, seul, à l’entendre, en capacité de pouvoir capter les ressources des satellites, au rang desquels la communauté est reléguée. 

On peut considérer que les candidats présentent ce qu’ils pensent devoir être dit devant les électeurs. Ils mettent en scène la vision du rôle du maire qui leur semblent la plus conforme à sa définition : une légitimité de proximité et une légitimité de responsabilité. Aussi, tout ce qui tend à modifier cette vision dominante du premier édile est écarté, notamment l’intercommunalité qui, si elle est évoquée en détail, contribue à réduire ces deux formes de légitimité. Le prétendant va donc privilégier les intérêts des habitants de la commune et non ceux du territoire élargi que forme l’intercommunalité.

Aussi, apparaît-il clairement que tant que la désignation des délégués communautaires se fera sur des bases communales, l’intercommunalité ne s’imposera pas comme une thématique dominante dans les campagnes municipales ou alors a minima comme un guichet. Les candidats, en diluant la thématique intercommunale, ne font rien d’autre que de dire ce que représente l’intercommunalité pour eux : un outil fonctionnel à disposition des communes.  

En quoi la stratégie d'identification territoriale des intercommunalités se distingue des autres collectivités ?

Ce n'est que tardivement que les intercommunalités sont entrées sur le marché de la communication. Grosso modo, c'est à l'orée des années 90 que l’essor des institutions communautaires, consécutif à la promulgation des lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999, a permis le développement de la communication intercommunale. Progressivement, le principe d’une visibilité accrue de l’institution intercommunale, articulée autour de sa direction, ses compétences et ses réalisations, s’est ainsi fait jour. Quelles en sont les grandes spécificités ? Au premier abord, aucune. Un nom, un logo, des manifestations publiques, parfois un journal voire un site internet... Rien ne distingue, a priori, les outils d'information et de communication des communautés de ceux élaborés par les collectivités « traditionnelles ». Pour autant, à y regarder de plus près, il y a tout de même une différence et, au final, elle est de taille : la communication est d’autant plus importante dans le cadre de structures que celles-ci ne font pas l’objet d’une élection au suffrage universel, moment privilégié de visibilité aux yeux des habitants et surtout, source principale de légitimité pour les élus. De fait, cette légitimité doit s’acquérir autrement : c’est tout le travail qui est confié à la communication intercommunale, puisque, faut-il le rappeler, il n’y a pas de politique sans légitimité, aucun pouvoir n’échappant tôt ou tard à l’exigence de justification.

Pour le moment, la communication intercommunale poursuit, par tâtonnements, sa quête des monuments, des images, des lieux susceptibles de lui correspondre et de la rendre signifiante. Il faut reconnaître que la tâche des élus et des services de communication communautaires n’est pas aisée, d’autant plus qu’elle s’inscrit dans des opérations qui tendent à articuler des territoires distincts, dont l’identité bénéficie du travail du temps : la République s’incarne localement dans le buste de Marianne, le monument aux morts, l’écharpe du maire, et ne peut s’effacer derrière des arguments de rationalité gestionnaire. Dit autrement, si les structures de coopération intercommunale veulent affirmer leur souveraineté territoriale et ne plus apparaître comme de simples échelons superposés, elles doivent puiser dans le stock symbolique dont dispose chaque société locale, quitte à en détourner quelque peu le sens et la forme, c’est-à-dire combiner subtilement les éléments de la symbolique politique traditionnelle et les savoir-faire contemporains. 
 

Quels sont aujourd'hui les points de force et de progrès ?

Selon nous, ce travail politique de « mise en visibilité et en lisibilité » de l'institution communautaire, visant à lui conférer un système de significations propre, peut procéder de deux registres, à la fois distincts et complémentaires. Le premier, s'articule autour de la notion de « communication de projet ». C'est bien là , l'une des clefs de la réussite de la communication intercommunale. Dans un espace local soumis au principe de concurrence entre les différentes collectivités territoriales, de nombreuses communautés s’appuient sur ce concept pour définir leur identité, établir leur légitimité, voire assurer l’intégration de la population. Si la définition même du « projet »  diffère selon les territoires et les individus, il apparaît cependant régulièrement comme un élément thérapeutique, capable de réguler les tensions qui sous-tendent l’intercommunalité, de lui donner du sens et de la cohésion et, surtout, d'amener les habitants à se percevoir comme sujet de la politique intercommunale.

Le second registre repose sur la notion de communication concertée. Il s’agit de définir un système clair et organisé répartissant les « territoires de communication » entre la communauté et les communes membres. En effet, si aujourd’hui 71 % des communicants intercommunaux déclarent mettre en œuvre leurs actions de communication dans une logique d’indépendance avec les communes***, ils sont les premiers à regretter le brouillage des messages que cela occasionne pour les habitants. La communication concertée vise donc, sur la base d’un « intérêt communautaire » de la communication bien définie à répartir les messages de façon homogène entre les différents émetteurs d’un même territoire et à mutualiser certains outils ou actions de communication, en positionnant le discours du point de vue de l’habitant plus que de celui de l’institution. Une initiative qui ne peut venir que du communicant intercommunal…

* source : Assemblée des communautés de France

** sondage CSA réalisé en octobre 2008 pour l’AdCF, l’ACUF et Dexia, auprès d’un échantillon représentatif de 1000 Français âgés de 18 ans et plus

*** enquête IDcommunes-AdCF réalisée par questionnaire électronique auto-administré  d’avril à juin 2008 auprès de 319 responsables de communication intercommunale. Les résultats complets de cette enquête sont présentés dans l’essai « La communication intercommunale, quels enjeux à l’heure de la réforme territoriale ? ». 

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